Por: Jorge Lizandro Vilches Vilches*
Una frase aparentemente sencilla puede colocar a un ciudadano en situación de verdadera indefensión:
“Señor, está prohibido tomar fotos. Deje su celular en la mesa”. La escuchamos recientemente durante el ejercicio profesional.
Habíamos acudido a la oficina de Ejecución Coactiva de una municipalidad distrital en representación de un adulto mayor. La entidad había dispuesto inicialmente el “congelamiento” de sus cuentas bancarias y posteriormente una medida de embargo mediante inscripción sobre su único inmueble.
Al revisar el expediente advertimos posibles vicios relacionados con las notificaciones efectuadas durante el procedimiento.
Era indispensable estudiar cada documento con detenimiento.
Sacamos entonces un teléfono celular para fotografiar los actuados y poder analizarlos posteriormente, preparar la estrategia de defensa y evaluar las acciones legales correspondientes.
La respuesta fue inmediata:
🚫 “Está prohibido tomar fotografías”.
La pregunta resulta inevitable:
¿En qué norma se sustenta semejante prohibición?
Porque una cosa es establecer medidas razonables para proteger documentos, información reservada o datos de terceros y otra muy distinta es imponer, de manera general, una prohibición que dificulta al propio administrado obtener una reproducción de los documentos que forman parte del procedimiento seguido en su contra.
⚖️ Acceder al expediente no puede significar solamente «mirar»
Uno de los problemas que encontramos en determinadas dependencias públicas es una interpretación extremadamente restrictiva del derecho de acceso al expediente.
Para algunos funcionarios, permitir al administrado sentarse frente al expediente y leer sus páginas sería suficiente para considerar satisfecho su derecho.
Pero acceder a un expediente no debería reducirse simplemente a observarlo.
¿De qué sirve permitir que una persona revise durante algunos minutos un procedimiento de cien, doscientos o trescientos folios si después se le impide conservar una reproducción para analizarla con su abogado?
¿Se pretende acaso que memorice resoluciones, cargos de notificación, fechas, informes técnicos, liquidaciones y actuaciones administrativas?
En pleno 2026, cuando prácticamente cualquier teléfono celular permite digitalizar un documento en segundos, obligar al ciudadano a depender exclusivamente de fotocopias físicas resulta difícil de justificar cuando no existe una prohibición legal expresa que lo sustente.
📚 El derecho de acceso al expediente
La Ley del Procedimiento Administrativo General reconoce a los administrados, sus representantes y abogados la posibilidad de acceder a los expedientes administrativos en los cuales tengan la condición de parte.
Ese derecho tiene una finalidad evidente:
permitir que el ciudadano conozca qué actuaciones está realizando la Administración y pueda ejercer adecuadamente su defensa.
Por ello, no resulta razonable confundir el derecho del administrado a revisar su propio expediente con una solicitud ordinaria de acceso a información pública.
Son situaciones jurídicas distintas.
Cuando una persona ya es parte de un procedimiento administrativo, exigirle que presente adicionalmente una solicitud de acceso a la información, espere varios días y pague por la reproducción física de documentos que necesita para defenderse puede convertirse en una carga innecesaria y desproporcionada.
Más aún cuando el ciudadano podría obtener una copia digital inmediatamente utilizando su propio teléfono y sin generar costo alguno para la Administración.
📱 Una fotografía no consume papel.
📱 No utiliza tinta de la entidad.
📱 No requiere fotocopiadora.
📱 No demanda personal adicional.
📱 Y permite al administrado conservar inmediatamente una reproducción de los documentos necesarios para ejercer su defensa.
¿Dónde estaría entonces el perjuicio para la Administración?
🚧 Cuando la burocracia se convierte en una barrera
El problema no es solamente tecnológico. Es jurídico.
Una prohibición general de fotografiar expedientes, cuando carece de una norma que la respalde y obliga al ciudadano a realizar trámites adicionales o asumir costos innecesarios, puede ser cuestionada como una exigencia o restricción burocrática carente de razonabilidad o legalidad.
El Decreto Legislativo N.° 1256 creó precisamente mecanismos para prevenir y eliminar barreras burocráticas impuestas por entidades de la Administración Pública.
Esto resulta especialmente relevante cuando una práctica administrativa termina obligando al ciudadano a:
💰 pagar por copias;
🕐 esperar varios días;
🚶 regresar nuevamente a la entidad;
📄 presentar solicitudes adicionales;
⚖️ y retrasar la preparación de su defensa.
Todo ello para obtener algo que podría conseguir en segundos mediante una fotografía.
La pregunta debería ser sencilla:
¿Qué finalidad pública concreta protege la prohibición?
Si no existe una respuesta jurídicamente sustentada, la restricción deja de parecer una medida administrativa razonable y comienza a convertirse en burocracia por la burocracia misma.
👴 El rostro humano del problema
Existe además un aspecto que muchas veces se pierde entre artículos, reglamentos y procedimientos.
Detrás de un expediente hay personas.
Imaginemos a un pensionista que vive con ingresos reducidos.
Su cuenta bancaria ha sido embargada.
O existe una medida de ejecución contra la única vivienda que posee.
Acude a la municipalidad porque necesita entender qué ocurrió.
Finalmente obtiene acceso al expediente.
Quiere fotografiarlo para enviar los documentos por WhatsApp a sus hijos o a un abogado que pueda orientarlo.
Pero alguien le responde:
“No puede tomar fotos. Tiene que solicitar copias”.
Eso significa pagar.
Esperar.
Regresar.
Y seguir esperando mientras el procedimiento coactivo continúa avanzando.
La burocracia tiene entonces consecuencias reales.
No estamos hablando solamente de comodidad.
Estamos hablando del derecho de una persona a defender su patrimonio frente al poder coercitivo del Estado.
🚨 En Ejecución Coactiva, el tiempo importa
La situación resulta todavía más preocupante dentro de un procedimiento de ejecución coactiva regulado por la Ley N.° 26979.
Una ejecución coactiva puede involucrar medidas particularmente graves:
🔴 retenciones de cuentas bancarias;
🔴 embargos;
🔴 inscripciones sobre inmuebles;
🔴 afectación de bienes;
🔴 medidas de ejecución patrimonial.
Frente a estas actuaciones, el ciudadano necesita conocer rápidamente el contenido íntegro del expediente.
Un abogado debe poder revisar las resoluciones, notificaciones, cargos, fechas y actuaciones para determinar si corresponde solicitar una suspensión, formular una queja, cuestionar una notificación o ejercer cualquier otro mecanismo permitido por el ordenamiento.
Aquí cada día importa.
La defensa tardía puede terminar siendo una defensa inútil.
Por ello, impedir injustificadamente la reproducción inmediata del expediente puede generar una profunda desigualdad entre una Administración que dispone de todo el procedimiento y un ciudadano que apenas puede observarlo durante algunos minutos.
⚖️ El estado ya convive con los celulares
Existe además una evidente contradicción institucional.
Desde hace años distintas instituciones vinculadas al sistema de justicia han avanzado hacia la utilización de celulares y medios tecnológicos para facilitar el acceso y reproducción de expedientes.
El Poder Judicial implementó disposiciones que permiten mecanismos de digitalización en salas de lectura.
El Ministerio Público también avanzó en mecanismos similares respecto de carpetas fiscales.
Y desde el ámbito constitucional se ha defendido una interpretación del acceso a los expedientes compatible con las nuevas tecnologías y con el derecho de defensa.
Entonces surge nuevamente la pregunta:
Si los órganos del sistema de justicia pueden permitir la reproducción digital de expedientes, ¿por qué una oficina municipal debería imponer una prohibición absoluta?
Una municipalidad no puede crear mediante una orden verbal, un cartel colocado en una oficina o una práctica administrativa interna restricciones que no tengan sustento en una norma válida.
📌 Tampoco existe un derecho irrestricto
Debe hacerse, sin embargo, una precisión importante.
Defender el derecho del administrado a reproducir su expediente no significa sostener que puede fotografiar absolutamente cualquier documento sin limitación alguna.
Podrían existir expedientes que contengan información legalmente reservada, datos personales sensibles de terceros, documentos protegidos por algún régimen especial u otras circunstancias que justifiquen determinadas restricciones.
Pero precisamente allí está la diferencia.
Una restricción concreta debe estar jurídicamente justificada.
Lo cuestionable es la prohibición indiscriminada:
“Aquí no se pueden tomar fotografías”.
¿En virtud de qué norma?
¿Qué información se protege?
¿Qué riesgo se pretende evitar?
¿Por qué ese objetivo no puede alcanzarse mediante una medida menos restrictiva?
La Administración también está obligada a responder esas preguntas.
🏛️ El funcionario no es dueño del expediente
Este quizá sea el problema de fondo.
Todavía existe en determinados sectores de la Administración una cultura según la cual el funcionario parece considerar el expediente como propiedad de su oficina.
No lo es.
El funcionario custodia documentación pública y administra procedimientos sometidos a la ley.
Y cuando una persona es parte de esos procedimientos, el Estado tiene la obligación de garantizar que pueda conocer las actuaciones realizadas y ejercer efectivamente sus derechos.
El expediente no puede convertirse en un instrumento de poder contra el administrado.
Mucho menos en procedimientos donde la propia Administración actúa ejerciendo facultades coercitivas.
🔥 ¿Qué debe hacer el ciudadano?
Cuando una entidad impide injustificadamente acceder o reproducir documentación de un expediente, el administrado no debería aceptar la respuesta verbal como si se tratara de una norma.
Debe solicitar que se le indique por escrito cuál es la disposición legal específica que sustenta la prohibición.
Dependiendo de las circunstancias del caso, también podrá evaluarse la presentación de:
📌 una queja por defectos de tramitación;
📌 una denuncia ante los órganos de control correspondientes;
📌 una actuación ante INDECOPI si la exigencia reúne los presupuestos previstos por el régimen de eliminación de barreras burocráticas;
📌 o las acciones administrativas y judiciales que correspondan cuando la restricción haya generado una afectación concreta del derecho de defensa.
Y si una actuación arbitraria ocasiona efectivamente un perjuicio económico al administrado, deberá analizarse también la eventual responsabilidad que corresponda conforme al ordenamiento jurídico.
⚠️ Una foto puede ser parte del derecho de defensa
La Administración Pública tiene enormes poderes frente al ciudadano.
Puede fiscalizar. Puede sancionar. Puede cobrar.
Y mediante procedimientos legalmente establecidos puede incluso embargar bienes.
Precisamente por esa desigualdad de poder, las garantías del procedimiento administrativo no son formalidades decorativas.
Son límites al Estado.
Permitir que una persona conserve una reproducción de los documentos con los que la propia Administración pretende afectarla no constituye un privilegio.
Constituye una herramienta elemental para ejercer adecuadamente su defensa.
📱 En una sociedad donde un teléfono puede digitalizar un expediente completo en minutos, obligar al ciudadano a copiarlo a mano, memorizarlo o pagar innecesariamente por cientos de fotocopias no es modernidad administrativa. Es burocracia.
Y cuando esa burocracia impide o dificulta seriamente que una persona se defienda frente al Estado, deja de ser una simple molestia.
Se convierte en un problema de derechos. ⚖️🇵🇪
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